最大限度地激發科技第一生產力

——《深化科技體制改革實施方案》解讀

　　黨的十八屆五中全會提出：堅持創新發展，必須把創新擺在國家發展全局的核心位置，不斷推進理論創新、制度創新、科技創新、文化創新等各方面創新，讓創新貫穿黨和國家一切工作，讓創新在全社會蔚然成風。

　　科技體制改革是創新發展的重要組成部分，是促進科技創新順利實施的必要保障。9月25日頒布的《深化科技體制改革實施方案》（以下簡稱為《實施方案》），吹響了新一輪科技體制改革的號角。《實施方案》具有幾個特點：一是整體性。把各項改革任務和政策措施串起來，進行全面地貫徹落實。二是可操作性。提出了可操作、可檢驗的具體細則、辦法和措施。三是協同性。系統梳理了科技自身與市場、產業、金融、教育、人才等相關領域改革舉措，有利于統籌布局，一體化推進。四是體現改革執行的剛性。以臺賬形式，明確每一項改革任務的具體成果、牽頭部門和完成時限。國家科技體制改革和創新體系建設領導小組將對《實施方案》的落實加強統籌協調和督促檢查。

　　此次深化科技體制改革，以構建中國特色國家創新體系為目標，圍繞企業技術創新主體地位、激發科研院所和高等學校的創新活力、改革人才評價和激勵機制、促進科技成果等10個方面進行了全面部署，提出了32項改革舉措、143項政策措施。本期，我們邀請中國科學技術發展戰略研究院專家，對《實施方案》部分重點內容進行深入解讀。

　　建立技術創新市場導向機制

新華社發

　　企業是科技與經濟發展緊密結合的載體，解決科技與經濟發展結合不緊問題的關鍵是增強企業技術創新能力和協同創新合力。因此，提升企業技術創新能力，強化企業技術創新主體地位，是深化科技體制改革的核心任務之一。可以說，抓住企業技術創新問題，就抓住了深化科技體制改革、實施創新驅動發展戰略的“牛鼻子”。

　　回顧30年的科技體制改革歷程，如何確立和突出企業技術創新主體地位是一項重要的政策內容，上演著從“中國沒有企業”到“中國企業來了”的歷史變化。在1985年科技體制改革之初，中國沒有正式的企業R&D活動統計，沒有發明專利申報制度，甚至是否存在可以自主開展技術創新的企業都是一個問題。至2014年，中國企業R&D經費支出已經超過1萬億元，在世界各國名列前茅；我國企業R&D經費支出占全社會R&D經費支出總額的比例達到76%，企業R&D人員（全時當量）占全國R&D人員（全時當量）的比例達到74%。

　　但在快速發展中，我國企業在技術創新上仍然面臨著嚴峻挑戰，核心技術和核心零部件被跨國公司掌控的被動競爭局面尚未扭轉，引進、跟蹤和模仿仍然是國內企業技術創新的主流，在全球的產業技術創新價值鏈上仍然處于低端。總體上看，我國企業的技術創新主體地位尚亟待進一步加強，大企業動力不足，中小企業能力不強。

　　針對這些問題，《實施方案》從三個方面著手，提出了17條政策措施，旨在健全技術創新的市場導向機制和政府引導機制，加強產學研協同創新，引導各類創新要素向企業集聚，提高企業在技術創新決策、研發投入、科研組織和成果轉化等方面的主體地位與作用。

　　第一，建立企業主導的產業技術創新機制，激發企業創新內生動力。《實施方案》著眼于建立健全技術創新的市場導向機制，提出產業專家和企業家要在國家創新決策發揮更大作用，完善企業研發費用計核方法，調整目錄管理方式，健全國有企業形成鼓勵創新、寬容失敗的考核機制等。例如，建立高層次、常態化的企業技術創新對話、咨詢制度，發揮企業和企業家在國家創新決策中的重要作用。以往在國家科技計劃研究制定中，企業難以通過專家學者渠道表達產業發展的創新訴求，在國家創新決策中基本沒有發言權，通過《實施方案》所提出的對話、咨詢制度安排，可以保證相關專家咨詢組中產業專家和企業家占有較大比例，吸收更多企業參與研究制定國家技術創新規劃、計劃、政策和標準。與之搭配，《實施方案》還提出，市場導向明確的科技項目由企業牽頭、政府引導、聯合高等學校和科研院所實施，同時政府將更多地運用財政后補助、間接投入等方式，開展重大產業關鍵共性技術、裝備和標準的研發攻關。這樣，企業完全可以依據市場進行科研項目的自主設計、研發、管理，在實現市場對資源配置的決定性作用下，享受科技創新政策的支持。

　　第二，加強科技創新服務體系建設，完善對中小微企業創新的支持方式。《實施方案》著眼于當前中小微企業創新活躍但創新能力不足的問題，規范科技型中小微企業管理的邊界條件和標準，以中小微企業技術創新的服務體系及其創新市場需求為重點，提出有針對性的政策措施，促進中小微企業創新發展。例如，在完善中小微企業創新服務體系方面，加快推進創業孵化、知識產權服務、第三方檢驗檢測認證等機構的專業化、市場化改革，構建面向中小微企業的社會化、專業化、網絡化技術創新服務平臺；同時，修訂高新技術企業認定管理辦法，將涉及文化科技支撐、科技服務的核心技術納入國家重點支持的高新技術領域，重點鼓勵中小微企業加大研發力度；落實和完善政府采購促進中小企業創新發展的相關措施，完善政府采購向中小企業預留采購份額、評審優惠等措施。

　　第三，健全產學研用協同創新機制，強化創新鏈和產業鏈有機銜接。《實施方案》著眼于技術創新的開放性和協同性，充分重視市場機制的主導作用，從產業界、科技界和人才三個方面推動產學研用合作創新。一是鼓勵企業開展產學研合作，如鼓勵構建以企業為主導、產學研合作的產業技術創新戰略聯盟；探索在戰略性領域采取企業主導、院校協作、多元投資、軍民融合、成果分享的新模式，整合形成若干產業創新中心。二是激發科技界進行產學研合作的積極性，如制定具體管理辦法，允許符合條件的高等學校和科研院所科研人員經所在單位批準，帶著科研項目和成果、保留基本待遇到企業開展創新工作或創辦企業；開展高等學校和科研院所設立流動崗位吸引企業人才兼職的試點工作，允許高等學校和科研院所設立一定比例流動崗位，吸引有創新實踐經驗的企業家和企業科技人才兼職等。三是激發科研人員的產學研合作積極性，如改進科研人員薪酬和崗位管理制度，破除人才流動的體制機制障礙，促進科研人員在事業單位與企業間合理流動；加快社會保障制度改革，完善科研人員在事業單位與企業之間流動社保關系轉移接續政策等。

　　這些改革舉措，具有三個特點：其一是分類管理，不同類型企業技術創新活動之間差異是十分顯著的，《實施方案》針對如大型企業與中小企業、國有企業與民營企業等，分別提出改革舉措，提高政策措施的科學性和有效性；其二是全鏈條設計并突出需求導向政策，抓住技術創新的全周期鏈條中所存在體制機制障礙，特別是突出政府采購、首臺（套）重大技術裝備采購等方面的創新需求問題，進行政策設計；其三是由選擇性政策為主轉向普適性政策為主，明確提出堅持結構性減稅方向，逐步將國家對企業技術創新的投入方式轉變為以普惠性財稅政策為主；同時，完善企業研發費用稅前加計扣除政策的企業研發費用計核辦法，擴大適用范圍，廣泛激勵企業R&D。

　　這些政策措施將為企業技術創新發展營造良好的環境，讓民營企業享有更多公平的競爭機會，讓國有企業有更大的創新動力和容錯機制，讓中小微企業有更容易獲得創新資源和公共服務的渠道，讓大中小微企業匯成一支千軍萬馬、浩浩蕩蕩的創新創業大軍。（科技體制與管理研究所副所長 張赤東）

　　構建更高效科研體系

　　我國科研院所和高等學校是源頭創新的主力軍，開展了大量基礎研究、戰略高技術研究和重大公益研究，高等學校也肩負著培養高層次創新人才的重要使命。同時，這些機構還是公共財政支持形成科技成果的主要供給方，與成果轉化能否有效實現緊密相關。

　　至2013年，我國共有各類研究與開發機構3651家，中央所屬711家，地方所屬2940家；當年這些研究與開發機構的R&D經費內部支出為1781億元，R&D人員全時當量達36.4萬人/年，分別占全國15%和12%。2013年，我國共有高等學校2491所，其中理工農醫類高等學校1070家；當年高等學校R&D經費內部支出為856.7億元，R&D人員全時當量達32.5萬人/年，分別約占全國7%和9%。雖然僅從R&D經費內部支出、R&D人員全時當量的指標來看，科研院所和高等學校開展科研活動的規模不及企業，但他們所開展的知識創造、應用研究、成果轉化等活動奠定了我國國家創新體系的基礎。

　　近年來，科研院所和高等學校在發展中面臨一些突出問題。一方面，沒有根據不同創新主體的活動特點，進行有針對性引導，從而造成定位不明確、活力不足。例如，院所改革政策不配套不落實，公益類院所管理僵化，開發類院所轉制后行業定位不清、服務功能弱化，高等學校科研體系需要完善等。另一方面，由于成果轉化機制不健全，科技成果難以有效滿足市場需求。例如，科研項目立項和研究過程中，未能與市場需求有效對接，成果市場適應性不強，后期轉化困難；許多高校、科研機構單純以論文數量和項目經費作為科技人員評價標準，對面向市場的成果轉化重視不足；職務科技成果轉化的激勵政策不落實，影響了科技人員成果轉化的積極性。此外，近年不少地方開展了以建立工業/產業技術研究院為主要內容的新型研發機構的探索。這些機構主要開展公益性、應用型的技術研發，雖然基本定位相似，但在注冊類型、運行機制等方面存在很大差異，被稱為“四不像”。這些機構的發展，反映了各地方產業技術創新的現實需求，但也面臨著一定程度的不確定性和發展風險，需要專門的政策進行引導。

　　針對這些問題和新的需求，《實施方案》從三個方面提出了改革的思路，出臺了針對性強、含金量高的具體改革措施。

　　第一，明確不同類型科研院所的定位，提升院所的治理水平。對于公益類院所，以完善機制和激發活力為導向，明確要求制定章程，探索以理事會制度為核心的法人治理結構，推進取消行政級別，規范領導人員管理，落實內部管理自主權，提高院長、所長全球招聘比例，建立績效評價和績效撥款制度。對于開發類院所，在堅持企業化轉制的同時，強調分類改革，“集團化”和“市場化”是改革的重要方向。其中，承擔較多行業共性業務的轉制院所，可組建產業技術集團，對行業共性技術研究和市場經營活動進行分類管理、分類考核；以市場經營為主的轉制院所，深化市場化改革，引入社會資本或整體上市。對于新型研發機構，《實施方案》提出了鼓勵其社會化、非營利性運行的方向，并提出制定相應政策進行宏觀引導。

　　第二，完善高等學校科研體系，建立研發和服務網絡。此次改革，無論是從學科設置、評估、人員培養，還是科研基地建設，都要求高校更具廣闊的視野。例如，面向世界一流大學和一流學科，進行專業設置并建立相應的動態調整機制，學科評估要逐步以國際同類一流學科為參照，與國際接軌和對接。啟動高等學校科研組織方式改革，開展自主設立科研崗位試點，推進高等學校研究人員聘用制度改革。同時，優化國家實驗室、重點實驗室、工程實驗室、工程（技術）研究中心布局，按功能定位分類整合，構建開放共享互動的創新網絡，使公共投入形成的研究基地能夠更廣泛地服務于經濟社會。

　　第三，打通成果轉化通道，通過成果轉化創造財富。對高等學校、科研院所、國有企業事業單位，完善科技成果使用、處置和收益管理制度，加大對科研人員轉化科研成果的激勵力度，構建服務支撐體系。例如，推動修訂《促進科技成果轉化法》的基礎上，用系統工程的方法，著眼于強化對人的激勵、制度的可操作性和轉化的便利性，下大力氣完善配套政策體系和服務體系，比較系統地提出了推廣成果使用、處置和收益管理改革政策，推行實施股權和分紅激勵政策，完善職務發明獎勵報酬及工資總額管理制度，探索事業單位無形資產管理制度，制定技術類國有股轉持豁免政策，健全高校和科研院所技術轉移工作體系等多項具體改革措施。這些改革措施的落實落地，將使科技成果轉移轉化邁上一個新臺階。（科技體制與管理研究所所長 李哲）

　　促進科技與金融結合

　　1985年以來的30年里，我國科技金融工作已經取得了以下幾個方面的進展：一是政策環境日益完善，《科技成果轉化法》《國家中長期科學和技術展規劃綱要（2006－2020年）》及其配套政策，把科技和金融結合工作推向了新系統建設階段；科技部門與金融管理部門構建頂層設計工作關系，與金融機構建立全國性戰略合作關系。二是政府創新性財政投入不斷加大，通過無償資助、股權投資、風險補償等方式引導和帶動社會資本參與創新創業；僅全國各級政府創業投資引導基金出資達363.27億元，引導和帶動社會資本規模超過1800億元。三是科技金融專營機構、產品和服務不斷涌現。國家開發銀行等17家銀行在許多地區設立了科技金融處（中心）和特色支行等專設、專營機構，在產品體系、營運模式、配套政策等方面先試先行。四是搭建綜合服務平臺，整合科技金融資源，設立集政府、風投、擔保、保險、中介服務等各類資源于一體的服務平臺。五是加強信用體系建設。

　　近年來，黨中央、國務院圍繞科技金融進行了一系列重大戰略部署，此次出臺的《實施方案》是這些戰略部署的集成和深化。《實施方案》明確提出，“建立健全科技和金融結合機制”，強調“金融創新對技術創新具有重要的助推作用”。

　　《實施方案》中關于科技金融政策機制安排有以下幾方面的特點：一是更加全面系統地部署科技與金融結合，涵蓋了政府投入、直接融資、間接融資、鼓勵政策和監管機制等。二是提出了一系列重點，讓各項政策更具有針對性，避免了因面面俱到、過于原則、籠統而導致的操作性不強。三是充分借鑒、吸收先進經驗。最近美國、英國在創新戰略和政策的出臺過程中都十分注重科技與金融相結合的制度安排，《實施方案》則提出了項目債、股權眾籌、知識產權證券化等新舉措。四是引導規模和資金投入的新渠道。《實施方案》明確提出擴大國家科技成果轉化引導基金規模、設立新興產業創業投資引導基金，要求政策性金融加大創新支持力度。五是增加投入與推進改革相互結合。《實施方案》提出的措施，將擴大科技投入渠道，明確國有創業投資機構制度改革方向，加快推進股票發行注冊制改革，減低民營銀行的準入門檻。

　　《實施方案》若干有力的突破點主要有：

　　第一，提出實施天使稅制，放松公司制創業投資基金投資科技型企業的條件限制，進行有限合伙制創業投資基金稅收優化。這將改變過去投資流動性資本市場股權等資產的稅收優惠超過投資早前期種子項目投資優惠力度的現實，極大地刺激社會資本進入相關創新階段，改善早中期、初創期創新型企業融資環境。

　　第二，提出開展股權眾籌融資試點，積極探索和規范發展服務創新的“互聯網金融”。這將為創業者提供一條低成本尋找合作伙伴的路徑，改變創新創業融資高成本格局。同時，“互聯網+”深刻改變了企業運營、經濟發展，乃至科技創新項目本身的研發模式，互聯網信息化也改變了傳統金融的投融資模式，兩者的結合將是未來科技金融的發展方向。

　　第三，提出選擇符合條件的銀行業金融機構，探索試點為企業創新活動提供股權和債權相結合的融資服務方式，與創業投資、股權投資機構實現投貸聯動。科技成果轉化的資金需要是復合而且多元的，架構好投貸聯動機制，將有利于構建多元化融資渠道，開發出結構性、復合性金融產品，形成各類金融工具協同支持創新發展的良好局面。

　　科技與金融結合的根本目的是加快科技成果轉化，培育戰略性新興產業，轉變發展方式，依靠科技創新支撐和引領經濟社會發展。因此，科技和金融相結合有關政策的制定落實，既是科技創新成果財富化的關鍵，也是我國能否搶占新一輪產業革命先機的關鍵所在。建議各有關方面以落實《實施方案》為契機，創新體制機制，突破瓶頸障礙，充分發揮各類創新主體和投資主體的積極性與創造性，深入挖掘科技資源，努力集聚金融資源，通過政策性引導和市場化運作，實現科技和金融資源的高效對接，帶動社會資源、資本更多地進入創新領域，實現我國經濟增長模式由要素驅動向創新驅動轉變。（科技投資研究所所長 郭戎）

　　改革人才評價激勵機制

漫畫 新華社發

　　創新人才的培養和使用是人才政策的兩個關鍵環節，《實施方案》就改革人才培養、評價和激勵機制做出了全面部署。在此，我們重點討論科技人才評價和激勵機制改革的問題。

　　簡單而言，當前人才評價和激勵機制突出問題可以概括如下：政府過度主導，用人單位缺乏自主，評價導向不夠合理，分配激勵亟待完善。

　　以職稱評審為例。歷經30余年的實踐，職稱評審制度已逐漸發展成一套由政府人事主管部門和業務主管部門（或地方政府）主導的全國統一的人才評價體系。其突出的缺陷是，由于留給用人單位的空間非常小，很難準確、及時地反映用人單位的需求，導致出現評審結果與崗位實際需求不適應、與單位評價有偏差的問題。

　　這種評價機制，也是導致評價導向不合理的重要原因。在這種評價體系下，科研論文、科研項目等易于定量化的指標很容易成為評價的主要標準，而與崗位職責相關的其他標準，如對社會經濟的貢獻等，由于缺乏具體的衡量標準，在評審中難以把控，事實上很少被充分考慮。當然，這并不是說論文標準不重要，事實上，這是我國近年來科研論文數量和質量保持持續高速增長的重要原因。但問題在于，用同樣的標準和權重要求所有科技人員發表論文，顯然是不合適的。

　　在對科技人員的薪酬激勵方面，突出的問題是尚未建立起既能充分發揮激勵作用又合理規范的收入分配機制。一方面，現有的收入分配機制不能充分反映科技人員的能力貢獻和工作業績，難以保證科技人員合理的工資待遇水平。另一方面，用人單位自己探索形成的一些行之有效的激勵措施，受到既有政策制度的約束，沒有得到“合法性”的認可和合理有效的規范。

　　《實施方案》對上述問題都提出針對性的改革部署，比如提出改進人才評價方式、建立分類評價制度，特別是提出深化職稱制度改革，以及把人才評價結果落實到建立健全鼓勵創新的分配激勵機制等。但值得注意的是，關鍵在于落實。

　　我們認為，能否落實有兩個要點。一是必須形成改革的“時間表”。今后5年是全面建設小康社會的攻堅階段，經濟發展也全面步入新常態，更需要在實施創新驅動發展戰略中發揮科技人才的根本性和關鍵性作用。從這個意義上講，各項改革措施刻不容緩，必須形成緊迫而明確的改革時間表。

　　二是要讓改革“擲地有聲”，政府部門必須身體力行，率先落實各項改革措施。如前所述，科技人才評價和激勵機制的核心問題是政府干預過多，用人單位自主權不足。要真正落實《實施方案》的各項改革措施，需要政府切實“簡政放權”，轉變職能，把對人才評價、激勵的權力真正下放到用人單位。具體而言，政府應退出以職稱評審為核心的人才評價的具體過程，實行“誰用人、誰評價”，發揮用人單位的主體作用，實行崗位管理，讓單位按照崗位職責需求使用人才、評價人才、激勵人才，真正實現分類評價、按能力貢獻評價和按評價激勵。政府的主要定位在于管政策、管監督、管引導：一是為用人單位的自主評價和激勵提供合理、寬松的政策空間，二是履行監督職責，保證人才評價和激勵程序的公平公正，三是在政府主導的科技計劃管理、科技機構評估和科技人才計劃過程中發揮好對人才評價和激勵的引導作用。