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| 從黨章發展看黨內監督的演進 | |
| 來源：人民網－中國共產黨新聞網 日期：2016-04-29 | |
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黨章規定了黨的理想信念宗旨、組織保障、行為規則和紀律約束，每一條都凝結著黨的建設的歷史經驗。從黨章發展來看，黨內監督的要求越來越清晰、越來越具體，指導著黨內監督實踐的發展。回顧歷史，梳理黨章中關于黨內監督的相關規定，充分認識黨內監督在保持黨的肌體健康方面發揮的關鍵作用，對于積極探索黨長期執政條件下推進制度創新和強化黨內監督的有效途徑，具有十分重要的意義。 一、新民主主義革命時期黨章中的黨內監督 我們黨把黨內監督作為建黨理論的重要內容，在成立之初就將其鮮明地寫在綱領中，并在新民主主義革命時期不斷地調整，逐漸形成了一套中國特色的無產階級政黨黨內監督理論體系。 1921年黨的一大通過的《中國共產黨綱領》共15條，其中，關于黨內監督的規定有2 條：“工人、農民、士兵和學生的地方組織中的黨員人數多時，可以派他們到其他地區去工作，但是一定要受地方執行委員會的最嚴格的監督”“地方委員會的財務、活動和政策，應受中央執行委員會的監督”。這些條款從建黨理念出發，著眼于解決具體問題，規定了黨內監督的主體、客體以及自上而下監督方式等基本要素，奠定了黨內監督的基礎。 1922年7月，黨的二大通過了第一部《中國共產黨章程》。隨后黨的三大、四大、五大通過了3個黨章修正案。這一時期黨內監督的有關規定主要包括：一是出現了民主集中制的萌芽。二大黨章規定“本黨一切會議均取決多數，少數絕對服從多數”“全國大會及中央執行委員會之議決，本黨黨員皆須絕對服從之”；五大黨章提出“黨部的指導原則為民主集中制”。二是逐步建立黨的組織原則，包括上至黨的總書記下到基層支部，把黨組織和黨員都納入了監督范圍，為黨內監督奠定組織基礎。四大黨章規定：“凡有黨員三人以上均得成立一支部，每支部公推書記一人或推三人組織干事會，隸屬地方執行委員會，不滿三人之處，設一通信員，屬于附近之地方或直接屬于中央”。三是建立黨內專門監督機關。五大黨章規定黨內專設“監察委員會”，其職能是“鞏固黨的一致及威權”“得參加中央及省委員會會議，但只有發言權無表決權。遇必要時，得參加相當的黨部之各種會議”。中共五大首次選舉成立了中共中央監察委員會。 1928年6月至7月，黨的六大在莫斯科召開。此次黨章具體規定了民主集中制的根本原則：一是下級黨部與高級黨部由黨員代表會議及全國大會選舉之；二是各級黨部對選舉自己的黨員，應做定期的報告；三是下級黨部一定要承認上級黨部的決議，嚴守黨紀，迅速切實的執行共產國際執行委員會和黨的指導機關之決議。這些原則體現了黨對貫徹民主集中制經驗的積累和認識的深化，有助于發展黨內民主，加強黨內監督。但六大黨章取消了有關監察委員會的規定，增設“審查委員會”一章，把審查委員會分為中央、省、縣市三級，其任務是監督黨部財務、會計工作及各機關的工作。 1945年4月，黨的七大黨章對黨內監督的歷史性貢獻主要有：一是確立民主集中制原則。規定中國共產黨是按民主集中制組織起來的，是以自覺的、一切黨員都要履行的紀律聯合的統一的戰斗組織；黨的各級領導機關，必須遵照黨內民主的原則進行工作，發揚黨員的革命積極性、創造性與鞏固黨的紀律，使領導機關的領導工作臻于正確，建立與鞏固在民主基礎上的集中制。二是確立批評與自我批評方法。規定黨應該不掩蓋自己工作中的錯誤與缺點，應該用批評和自我批評的方法，經常檢討自己工作中的錯誤與缺點，來教育自己的黨員和干部，并及時糾正自己的錯誤，反對那種自高自大、害怕承認自己錯誤、害怕批評與自我批評的情緒。三是明確黨員的監督權利。規定了黨員的四項權利和四項義務，明確黨員有權“向黨的任何機關直至中央提出建議和聲明”“在黨的會議上批評黨的任何工作人員”。四是重新規定黨的監察體制。黨的中央委員會認為必要時，得成立中央監察委員會及各地方黨的監察委員會，并具體規定了各級監察委員會產生的辦法、任務和職權，明確各級監察委員會在各該級黨的委員會指導下進行工作。 二、社會主義建設時期的黨內監督 從1949年10月新中國成立到1978年12月黨的十一屆三中全會召開，我們黨在執政環境下對黨內監督進行摸索實踐，取得了一些成果，但也遭遇挫折，經驗和教訓并存。 1956年9月，黨的八大通過的黨章與七大黨章的基本精神一脈相承。在加強黨內監督方面，一是建立了自上而下和自下而上的監督體系。規定“按照黨的民主集中制，任何黨的組織都必須嚴格遵守集體領導和個人負責相結合的原則，任何黨員和黨的組織都必須受到黨的自上而下的和自下而上的監督”。二是進一步強調批評和自我批評。規定“中國共產黨和它的黨員必須經常用批評和自我批評的方法揭露和消除自己的缺點和錯誤，以教育自己和人民”。三是進一步明確黨內監督機關的機構設置和職能。要求各級黨委“設立監察委員會”，并由“黨的委員會全體會議選舉”產生，規定監察委員會的任務是：“經常檢查和處理黨員違反黨的章程、黨的紀律、共產主義道德和國家法律、法令的案件；決定和取消對于黨員的處分；受理黨員的控訴和申訴。” 黨的九大、十大是在“文化大革命”期間召開的。兩次大會通過的黨章深受“無產階級專政下繼續革命的理論”影響，強調以階級斗爭為綱，嚴重破壞了黨內政治生活，其中關于黨內監督的規定甚至出現倒退，如刪除“黨的監察機關”一章，廢除了黨的監察機關的合法地位。九大、十大黨章雖有一些關于黨內監督的規定，如“黨的各級領導機關要定期向代表大會或黨員大會報告工作，經常聽取黨內外群眾的意見，接受監督”，但由于沒有健康的組織生活和健全的體制機制只能流于形式，沒有得到貫徹落實。 1977年8月，黨的十一大由于受歷史局限和“兩個凡是”的影響，通過的黨章未能完成撥亂反正的任務，但卻從制度上推動恢復黨內監督體制機制。一是恢復黨的民主集中制的組織原則，規定“全黨要堅持民主集中制的組織原則，實行在民主基礎上的集中和在集中指導下的民主。”二是把開展批評和自我批評作為黨員的義務，要求“認真開展批評和自我批評，勇于改正自己的缺點和錯誤，敢于同違反黨的原則的言論和行動作斗爭”。三是要求黨的委員會要接受監督，規定“黨的各級委員會要定期向代表大會或黨員大會報告工作，經常聽取黨內外群眾的意見，接受監督。”四是重新增設黨的各級紀律檢查委員會，規定“各級紀律檢查委員會由同級黨的委員會選舉產生，并在同級黨委的領導下，加強對黨員的紀律教育，負責檢查黨員和黨員干部執行紀律的情況，同各種違反黨的紀律的行為作斗爭。” 三、改革開放新時期的黨內監督 黨的十一屆三中全會以來，我們黨著力建立和完善黨內監督體制機制，改進監督方式方法，確保黨的自身健康發展。黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央堅定不移推進全面從嚴治黨，堅定不移推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭，積極探索具有新的歷史特點的偉大斗爭，黨內監督工作取得了顯著成效和豐碩成果。 1982年9月，黨的十二大黨章回顧了十一屆三中全會以來黨的建設有益做法，對黨內監督作出了一系列明確而具體的規定，為改革開放新時期加強黨內監督打下了基礎。一是進一步強化民主集中制原則，規定“黨內充分發揚民主，在民主的基礎上實行高度的集中，加強組織性紀律性，保證全黨行動的一致”。二是明確全體黨員必須接受監督，特別規定對黨的領導人的監督。規定“每個黨員，不論職務高低，都必須編入黨的一個支部、小組或其他特定組織，參加黨的組織生活，接受黨內外群眾的監督。不允許有任何不參加黨的組織生活、不接受黨內外群眾監督的特殊黨員。”“黨禁止任何形式的個人崇拜。要保證黨的領導人的活動處于黨和人民的監督之下”。三是規范了紀委的主要任務和經常性工作。規定的三項主要任務是“維護黨的章程和其他重要的規章制度，協助黨的委員會整頓黨風，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執行情況”；三項經常性工作是“要經常對黨員進行遵守紀律的教育，作出關于維護黨紀的決定；檢查和處理黨的組織和黨員違反黨章黨紀和國家法律法令的比較重要或復雜的案件，決定或取消對這些案件中的黨員的處分；受理黨員的控告和申訴”。四是開始探索派駐監督。規定“黨的中央紀律檢查委員會根據工作需要，可以向中央一級黨和國家機關派駐黨的紀律檢查組或紀律檢查員。” 1987年10月，黨的十三大黨章對黨內監督的發展，一是進一步完善黨內民主制度，規定差額選舉和對重大問題進行表決。規定“可以直接采用候選人數多于應選人數的差額選舉辦法進行正式選舉。也可以先采用差額選舉辦法進行預選，產生候選人名單，然后進行正式選舉。”“黨決定重要問題，要進行表決。”二是更加注重發揮黨的基層組織作用，要求“工廠、商店、學校、機關、街道、合作社、農場、鄉、鎮、村、人民解放軍連隊和其他基層單位，凡是有正式黨員三人以上的，都應當成立黨的基層組織”，強化對黨員的日常管理和監督。 黨的十四大、十五大修訂的黨章對黨內監督的規定，一是從十四大黨章開始把“堅持從嚴治黨，發揚黨的優良傳統和作風”寫進總綱，對加強黨內監督提出了更加嚴格的要求。二是進一步完善民主集中制，十四大黨章總綱規定“民主集中制是民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合”，民主集中制思想日漸成熟，此表述一直沿用至今。三是把開展批評和自我批評作為黨員的基本義務之一，要求“切實開展批評和自我批評，勇于揭露和糾正工作中的缺點、錯誤，堅決同消極腐敗現象作斗爭”，為開展黨內監督提供了有力武器。 黨的十六大、十七大通過的黨章突出加強黨內監督的制度建設。一是首次提出完善黨內監督制度。從十六大黨章開始要求“加強對黨的領導機關和黨員領導干部的監督，不斷完善黨內監督制度”。二是規定中央政治局、地方黨委常委會要接受黨代會的監督。十七大黨章規定“中央政治局向中央委員會全體會議報告工作, 接受監督”“黨的地方各級委員會的常務委員會定期向委員會全體會議報告工作, 接受監督”。這些規定解決了黨的執行機關、黨的領導機關的監督問題。三是經過實踐檢驗，把巡視監督寫入黨章。十七大黨章規定“黨的中央和省、自治區、直轄市委員會實行巡視制度”。四是把黨員領導干部行使權力納入紀委監督范圍，進一步強化黨內監督專門機關的職能和作用。從十六大黨章開始，增加“對黨員領導干部行使權力進行監督”。五是增加黨務公開內容，十七大黨章增加“黨的各級組織要按規定實行黨務公開，使黨員對黨內事務有更多的了解和參與”，便于黨員對黨的工作進行監督。 2012年11月，黨的十八大黨章對加強黨內監督有了新概括。一是注重發揚黨內民主，總綱增寫了“必須充分發揚黨內民主，尊重黨員主體地位，保障黨員民主權利，發揮各級黨組織和廣大黨員的積極性創造性”，以推動黨內民主建設，為強化黨內監督創造條件。二是抓住關鍵少數，總綱中規定“加強對黨的領導機關和黨員領導干部特別是主要領導干部的監督”，探索解決一把手監督難題。三是增寫了有關干部選拔監督的內容，規定“黨重視教育、培訓、選拔和監督干部”，推進黨內監督向關鍵領域聚焦。 從黨章的發展歷史看，黨內監督經歷了一個從不斷調整到趨于穩定的過程，折射出監督實踐的不斷發展、監督理論的逐步完善，其中有很多經驗和做法值得總結借鑒。 第一，堅持民主集中制是強化黨內監督的核心。歷史表明，當黨內民主受到破壞、民主集中制執行不到位，黨內監督就難以開展。當前，黨內集中不夠和民主不夠的問題同時存在。有的軟弱渙散，我行我素、各行其是，當“和事佬”、“和稀泥”，不敢板起臉來監督，黨內監督不到位；有的獨斷專行，搞家長制、“一言堂”，個人凌駕于組織之上，黨內監督沒有充分保障。因此，加強黨內監督，必須堅持、完善、落實民主集中制，把民主基礎上的集中和集中指導下的民主有機結合起來，把上級對下級、同級之間以及下級對上級的監督充分調動起來，確保黨內監督落到實處、見到實效。 第二，全黨要切實肩負起監督責任。黨內監督是全黨的任務，第一位的是黨委監督。早在一大黨綱就規定了中央和地方執行委員會的監督職能，隨后歷次修訂的黨章都規定了黨委的管理監督職能。可見，黨委的監督責任是法定的、不可推卸的。紀委是黨內監督的專門機關，是管黨治黨的重要力量，要在全面從嚴治黨中找準職責定位，強化監督執紀問責。同時，黨內監督是黨員的基本權利，在七大黨章中就作出了規定，十二大黨章進行了具體完善。這就要求必須保障黨員的監督權利，依靠黨員開展監督。 第三，強化對黨員領導干部的監督。許多違紀違法的黨員領導干部之所以從“好干部”淪為“階下囚”，有理想信念動搖、外部“圍獵”的原因，更有日常管理監督不力的原因，特別是對一把手的監督，存在“上級監督太遠、本級監督太軟、下級監督太難”的問題。領導干部責任越重大、崗位越重要，就越要加強監督。在黨執政以來、特別是進入改革開放新時期，黨章越來越重視對黨員領導干部，特別是一把手的監督，根據實踐發展，設置了一些監督“探頭”，使黨員領導干部置身于黨組織、黨員和群眾的監督下，讓領導干部習慣在監督下工作。 第四，綜合運用多種監督方式。巡視是黨內監督的戰略性制度安排，是國之利器、黨之利器，經過實踐檢驗，發揮了自上而下的監督作用，產生了良好效果。派駐監督是黨的自我監督的重要形式，必須充分發揮派駐紀檢組“派”的權威和“駐”的優勢，加強日常監督，切實增強監督實效。批評和自我批評是黨內監督的重要武器，批評是監督，自我批評是自我監督，要讓批評和自我批評成為黨內生活的常態，成為每個黨員干部的必修課。強化問責是督促黨員干部盡職盡責的利器，要堅持有責必問、問責必嚴，把監督檢查、目標考核、責任追究有機結合起來，實現問責內容、對象、事項、主體、程序、方式的制度化、程序化。 第五，完善黨內監督的頂層設計。黨執政以后，加強黨內監督不僅要自我監督，更要對國家機器進行監督，做好監督體系的頂層設計。從實踐看，強化黨內監督是為了保證黨立黨為公、執政為民；強化國家監察是為了保證國家機器依法履職、秉公用權；強化群眾監督是為了保證權力來自人民、服務人民。十八屆中央紀委六次全會指出，要修訂《中國共產黨黨內監督條例（試行）》和研究修改《中華人民共和國行政監察法》，就是在探索黨長期執政條件下強化黨內監督和國家監察的有效途徑，從而形成發現問題、糾正偏差的機制。 （中國紀檢監察雜志提供） |
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